Книга посвящена истории государственного регулирования игорной деятельности и азартных игр и дает общее представление о законодательном регулировании игорного бизнеса в Российской Республике, Советской России и СССР. При написании книги автор использовал документы из личного архива, фотографии из архивов ИТАР-ТАСС, РГАФКД и А. Дякина.
Одной из главных основ цивилизованного развития игорной деятельности в каждой из стран, в которых она легитимизирована является ее государственное регулирование.
В мировой истории регулирования азартных игр существует три основных модели государственного контроля (надзора) за ними:
• Прогибиционизм (основан на полном запрете азартных игр и уголовном (административном) преследовании лиц, занимающихся ими);
• Регламентация (правовое регулирование игорной деятельности);
• Аболиционизм (полная отмена правового регулирования).
В истории России в отношении азартных игр все эти формы в разное время «успешно» реализовывались на практике. При этом в отдельные периоды существовали и смешанные формы государственного контроля (надзора), такие как одновременное упразднение регламентации, отсутствие введения прогибиционистических и реализации аболиционистических мер. Это, например, наглядно можно увидеть из истории 1917 года.
В период с 1917-1991 гг. существовало несколько моделей государственного регулирования игорной деятельности:
• с 1917 г. по 1918 г. – хаотичная регламентация на уровне отдельных решений Правительства и уполномоченных на их принятие должностных лиц;
• с 1918 г. по 1922 г. – регулирование на местном уровне;
• с 1922 г. по 1925 г. – игорная деятельность запрещена в отношении вновь открывающихся игорных заведений;
• с 1925 г. по 1928 г. – регулирование на уровне Союзных Республик и местном уровне;
• с 1928 г. по 1988 г. – игорная деятельность запрещена, за исключением тотализаторов (взаимных пари) на ипподромах;
• с 1988 г. по 1991 г. – регулирование на союзном уровне.
Постоянные изменения законодательства, регламентирующие различные аспекты игорной деятельности, подтверждают сложность проблем игорного бизнеса, и вместе с тем констатируют тот факт, что на протяжении долгого времени, власти так и не нашли взаимоприемлемых путей решения их регуляции. Этим, собственно, и предопределена актуальность написания данной книги.
Кроме того, в настоящее время в научной юридической литературе отсутствуют диссертационные и монографические работы по комплексному исследованию проблем государственного регулирования игорной деятельности и осуществлению за ней государственного контроля (надзора), учитывающие социально-экономические реалии в современной Российской Федерации и мирового игорного бизнеса, которые, как известно, претерпевают кардинальные изменения.
Игорное законодательство большинства экономически развитых государств с середины XX века прошло испытание временем: мировые и гражданские войны, революции, экономические и политические кризисы, смена верховной власти. Однако все эти события не смогли заставить государственные власти отказаться от игорной деятельности, как одного из полноценных секторов собственной экономики. Лишь в годы существования тоталитарных режимов запрет игорного бизнеса применялся на практике, при этом в большинстве своем после смены режима игорная деятельность вновь переходила на легальное положение.
С середины XX века, несмотря на существование различных правовых и политических доктрин, форм религий и государственного правления, а также течения разнообразных социально-экономических процессов, власти большинства государств принимают решение о легализации игорной деятельности. Все меньшее количество независимых государств выбирают запретительную модель государственного регулирования игорного бизнеса.
С 1988 г. игорная деятельность официально появляется в Союзе Советских Социалистических Республик (СССР), а после его распада, с конца декабря 1991 г. – в Российской Федерации. В различное время игорная деятельность в стране переживала как этапы бурного роста, так и стагнации, однако, начиная с 1 июля 2009 г., фактически прекратила свое легальное существование.
Весьма интересно, но за всю историю существования игорной деятельности в России на общероссийском (общесоветском) уровне требования к ней были установлены всего дважды – с декабря 1925 г. по май 1928 г., когда действовали правила, принятые НКВД, а также с 1 января 2007 г. по 1 июля 2009 г. – когда действовал переходной период Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» . Таким образом, единые правила для организаторов азартных игр и игорных заведений на территории всей страны, начиная с момента основания Царства Русского, действовали в общей сложности всего 5 лет! Все остальное время в стране в плане регулирования игорной деятельности в большинстве своем царил хаос, особенно это проявилось во времена революций 1917 г. Соответственно, также хаотично развивался и сам игорный бизнес, вызывая справедливый негатив общества и власти.
Большая часть книги посвящена событиям 1917-1920-х годов, и это неспроста. Вообще законодательство первого десятилетия советского периода крайне занимательно рассматривать в ретроспективе. Здесь очень много интересных постановлений и циркулярных решений, юридических казусов, очевидных законодательных нелепиц и несуразиц. Между тем, изучение законодательства, регламентирующего игорную деятельность способно не только приоткрыть завесы тайны советской юриспруденции 1920-х годов, но и, например, узнать о том:
• Как запретить то, что уже запрещено;
• Как неоднократно запрещать то, что итак запрещено;
• Как разрешить то, что запрещено, оставив действующий запрет в силе;
• Что такое исключение из правил из исключений общих правил;
• Как регламентировать целую экономическую деятельность всего одним предложением, как в сторону ее разрешения, так и запрета;
• Какой может быть на практике исполнительность нормативно-правового акта.
Законодательство 1930-х годов и послевоенного времени вплоть до начала перестройки регламентировало игорную деятельность всего одной фразой, говорящей о запрете. Наконец, законодательство начала 1990-х годов вновь во всей красе передает всю сложность регулирования игорных процессов, о чем безусловно также будет интересно узнать всем интересующимся становлением этих видов деятельности в Российской Федерации.
Обо всем этом и о многом другом, полезном, бесполезном и просто занимательном, обязательно прочитайте в книге «Азартные игры».
